por Gabriel Bulgach

Las políticas públicas se entienden muy genéricamente como el conjunto de acciones que implementa un gobierno en función de su visión e intereses respecto de la organización y funcionamiento de la sociedad.

Este conjunto de políticas puede también definirse en términos sectoriales. Por ejemplo: políticas sanitarias, económicas, educativas, sociales, energéticas, impositivas, etc.

La implementación de una determinada política en el “hoy” tiene el condicionamiento de un conjunto de acumulaciones que se incorporan en términos de regulaciones. Por ejemplo, un plan de vivienda tiene que dar cuenta del conjunto de regulaciones planteadas para la construcción. Otro conjunto de regulaciones se refieren a estándares aceptados internacionalmente: desde las normas de medición (metros, litros, voltaje, etc.), hasta procesos de calidad de producción (límites de alcohol, disposiciones de seguridad, definición de toxicidades, etc). La participación de un país en organismos internacionales implica muchas veces la obligación e incorporación de normas que surgen en esos espacios supranacionales. Por ejemplo las normas de derechos humanos que se incluyen como parámetros locales.

En este sentido, hay una acumulación histórica en la acción de gobierno que se traducen y ponen condiciones a la organización y funcionamiento social y a la vida cotidiana personal.

La acumulación histórica de políticas públicas condiciona todas las etapas de la vida, regulando cómo se nace hasta cómo se muere.

En la frase “políticas públicas”, la palabra clave es política. No hay recetas mágicas ni modos únicos de resolver o intentar achicar la brecha de un problema. Los programas o planes de políticas siempre se definen entre un conjunto de opciones de acción. Esas decisiones son políticas.

Ciclo de Políticas

Se habla de ciclo para entender los distintos momentos que implican la concreción de una política pública. Hay distintos enfoques que plantean el ciclo en etapas. En algunos casos se detallan más pasos, en otros menos, usualmente como discusión teórica o intentos de reformular cuestiones metodológicas.

Podemos sintetizar el ciclo del siguiente modo:

Puesta en “agenda” de un problema social/público:

Esta etapa en realidad es anterior al ciclo de políticas, pero un tema/problema que no se ponga en agenda no será susceptible de acción de gobierno.

Implica la aceptación por parte del gobierno o de la burocracia, de la necesidad de resolver una cuestión. Es decir, que el tema/problema llegue a la “mesa” de los temas a atender por el gobierno.

Antes que consiga entrar en agenda, un problema tiene que ser visibilizado. Un gobierno no anda buscando problemas a no ser que estén dentro de su marco de intereses. Cómo se visibiliza un problema? Cómo se logra que un problema entre en agenda? Los problemas son de personas, pueden ser muchas o pocas personas. Puede ser un sector específico o toda la sociedad. A veces se habla de situaciones problemáticas o a problematizar. Ya que un estado de cosas puede ser un problema para algunos y la situación ideal para otros.

En este sentido, los problemas sociales no tienen esencia “real”, sino que se construyen.

El primer paso para que una situación problema sea susceptible de acción del Estado es que entre en agenda como problema. De otro modo, no existe.

En algunos casos, la entrada en agenda viene dada por la movilización social. En otros casos, parten de dificultades de funcionamiento burocrático. En otros, un sector tiene la capacidad de influir por vías del “lobby” o en los medios de comunicación.

Definición del problema:

Cuando un tema entra en agenda, hay que definirlo. Usualmente los actores que impusieron el tema en agenda tienen una idea del problema. Definir un problema implica dar cuenta de qué se está hablando: qué tipo de problema, en qué dimensión o magnitud (a cuánta gente afecta), por qué es un problema y para quién. Se supone que cuando se define y dimensiona el problema en cuestión se puede precisar la “brecha” que existe entre la situación problema y su estado una vez resuelto. Se habla entonces que las políticas públicas tienen que tener como objetivos “cerrar o disminuir” las brechas sociales.

En la definición de un problema se pone en juego la visión de la sociedad a la que se aspira y los fundamentos de lo humano, de su organización, de su funcionamiento.

El campo de los derechos humanos pone una especie de vara o de horizonte para analizar las brechas sociales. Si decimos, por ejemplo, que la educación es un derecho, este enfoque plantea que el 100% de las personas deberían poder educarse. Para poder concretar un derecho hay que poder acceder. Por esto también hablamos de la concreción del acceso a derechos y cómo las políticas públicas habilitan al ejercicio de los derechos humanos o ponen obstáculos. Una discusión habitual en el derecho a la educación es hasta qué nivel el estado tiene que garantizar el acceso a la educación. Estas discusiones son parte de responder a la definición del problema. Otro aspecto importante es “quién” tiene la capacidad de ser parte de la discusión.

El enfoque de derechos tiene un horizonte de universalidad. Es decir, postulan que los derechos consagrados tienen que ser para el 100% de la población en cuestión. Gran parte del acceso a bienes y servicios están mercantilizados, de modo que la mayor parte de las brechas sociales están íntimamente vinculadas al problema del dinero.

Para el ciclo de políticas, la definición del problema debe hacerse en términos cuantitativos.

Diseño:

Una vez aclarado el problema en su dimensión cuantitativa, se plantean las opciones de acción. La pregunta que orienta este momento es qué tipo de acciones habría que implementar con el fin de dar cuenta del problema. Al mismo tiempo hay que ponderar en qué grado se cierra la brecha con las diferentes opciones de acción. Por ejemplo, la ubicación de un nuevo hospital o escuela, un plan alimentario o de viviendas.

Los limitantes del diseño de políticas en general son: los recursos monetarios, humanos, de capacidades y técnicos de los que se disponga, entre otros.

En el diseño hay que especificar el resto de las etapas que implican implementación, monitoreo y evaluación. Quiénes van a estar involucrados, y lo específico de la diversidad de acciones que implican la puesta en marcha de un plan, así como los plazos en que se van a realizar.

Muchas veces el gobierno no tiene los recursos humanos necesarios, de modo que se requiere involucrar a organizaciones sociales para ejecutar el plan. Muchas veces, los recursos económicos para un programa proviene de financiamientos externos, y ese proveedor pone condiciones respecto de quién y cómo se ejecuta y evalúa.

El diseño de una política es un proyecto que supone que poniendo en marcha un conjunto de acciones, se resuelve un problema social en un determinado grado y, así se cierre la brecha social detectada. Como todo proyecto, es una acción lanzada al futuro, sin ninguna certeza de su resultado. Entonces, el diseño debería poder dar cuenta también de las posibles dificultades e intentar anticiparse a las mismas.

Implementación

Es la puesta en marcha del plan.

Aquí se va a comenzar a identificar si el diseño es el adecuado o no. Si responde a las presunciones de los recursos disponibles y los tiempos estipulados. Si los actores participantes están adecuadamente capacitados, si la población destinataria acepta o rechaza las acciones del plan, si cuentan con las capacidades para que hagan lo que se presupone que van a hacer (especialmente ligado a los actuales planes de transferencias condicionadas: bancarización, trámites o documentación a presentar, etc.).

En la implementación aparecen todos los factores imponderables y es cuando se puede verificar si la presunción que se hizo sobre el comportamiento de los actores identificados sigue la línea prevista.

Las políticas públicas usualmente demandan que cierta población haga algo o, por el contrario, no haga o deje de hacer lo que hacía. En este sentido, un factor clave se refiere a la comunicación de parte del gobierno sobre estas cuestiones (ej. Pandemia, censo nacional, etc.)

Monitoreo:

El monitoreo se refiere a ir tomando muestra acerca de si el diseño y la implementación del plan funciona de acuerdo a lo previsto o no. En el diseño del plan deberá estipularse los indicadores que se irán tomando en el transcurso de la implementación de modo de dar cuenta si las cosas van como fueron planeadas y definir alternativas de corrección o ajuste del plan de acción. En algunos casos, el monitoreo pasa estrictamente por cuestiones temporales. Avances de obra, puesta en marcha de un sistema informático, cumplimiento de capacitaciones, etc.

Se monitorea en los avances hacia el cumplimiento de los objetivos propuestos. En el caso de las políticas sociales, el objetivo central es aportar o facilitar el acceso a bienes y/o servicios a un conjunto de la población. Esa población determina la “cobertura” del proyecto. Un aspecto importante del monitoreo se refiere al grado en que se va cumpliendo la cobertura estipulada a lo largo del tiempo.

Evaluación

Aun cuando se puedan plantear evaluaciones de “medio término”, la evaluación de una política se realiza una vez concluida la implementación.

Aquello que va a ser evaluado también debe incluirse en el diseño. Las evaluaciones pueden contemplar aspectos cuantitativos, cualitativos y de proceso.

Si en el análisis del problema se determinó lo que se llama “línea de base” (desde donde se parte en la dimensión del problema), una correcta evaluación permite ponderar una nueva línea de base al tiempo que cuánto se cerró la brecha inicial detectada.

Esta evaluación podría ser de utilidad para corregir, ajustar, ponderar con mayor precisión los efectos de una acción, pero también para conocer de qué modo los destinatarios de las políticas consideran que su situación ha mejorado, qué aspectos no fueron considerados, qué cuestiones más culturales emergieron como impedimentos, etc.

Otras veces, la evaluación cumple simplemente con la justificación de los recursos aportados.

Otras consideraciones

El tema es muy amplio y no nos hemos detenido en las cuestiones metodológicas que agregan mucha complejidad al tema. Sólo por mencionar un aspecto, consideremos la cuestión de las variables que dan indicadores del estado de algunas cosas. Por ejemplo, la variable pobreza, los derechos humanos, etc.).

Hay aspectos más de tipo teórico para considerar: qué es el Estado y su funcionamiento; la cuestión del poder; el tipo de cambio que promueven las políticas públicas; una teoría sobre las necesidades humanas y cómo se satisfacen; el concepto de ciudadanía; la noción de desarrollo; el enfoque de derechos humanos; la función del trabajo, etc.

Otra cuestión de interés para considerar es “quién” hace política pública. Hasta aquí hemos considerado que el actor central de la política es el gobierno. Pero no podemos desconocer la cantidad de organizaciones sociales de diferentes tamaños, temáticas y amplitudes de aplicación que desarrollan actividades con un impacto muy importante. Se puede decir que el Estado ha tenido previamente que habilitar a estas organizaciones, pero eso no cambia que parte de lo social asume respuestas a determinados problemas.

Otros actores importantes del ciclo de políticas son las universidades, institutos de políticas públicas, medios de comunicación, organismos internacionales. Algunas agencias de ONU son fuente de investigaciones que promueven la puesta en agenda de problemas (UNICEF, PNUD). En nuestro país, la UCA tiene un observatorio de la deuda social que permanentemente presenta investigaciones que dan cuenta del estado de ciertos problemas.

Otro conjunto de actores suelen ser organismos internacionales que aportan todo o parte del financiamiento para algunas políticas públicas. Estos generalmente imponen objetivos, metodologías, designan actores específicos que asumen roles o tareas concretas, “limitando” ya desde el diseño el campo de probabilidades.

Bibliografía de interés:

ABRAMOVICH, Victor (2006) “Una aproximación al enfoque de derechos en las estrategias y políticas de desarrollo”. https://www.cepal.org/es/publicaciones/37475-revista-la-cepal-no88

VILAS, Carlos M. (2007) “Desigualdad social y procesos políticos: un enfoque interdisciplinario”. http://www.cmvilas.com.ar/index.php/articulos/14-estado-y-democracia/6-desigualdad-social-y-procesos-politicos

ARCIDIACONO, Pilar y GAMALLO, Gustavo (2010): “La desmercantilización del bienestar” (lo tengo en PDF)

ORTEGON, E. et.al. Metodología del marco lógico para la planificación, el seguimiento y la evaluación de proyectos y programas. Serie Manuales. Nº 42. CEPAL- ILPES. Santiago de Chile, 2005. https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/5607/S057518_es.pdf